欧盟氢气和脱碳气体市场一揽子立法

2024年5月21日，欧洲理事会通过了“氢气和脱碳气体市场一揽子立法”的最终版本。新立法文件更新了气体网络和市场运营的相关规则，旨在使气体能源部门与更广泛的欧盟绿色新政（EU Green Deal）和《气候法》的目标保持一致。

本文重点介绍了一些关键变化，包括网络管理、市场、“可再生”与“低碳”氢的定义、消费者以及供应安全，最后还将简要回顾该一揽子立法的目标，并根据早期评估反思了其潜在影响。

此份气体一揽子立法（Gas Package）是欧盟继2009年推出第三能源法案之后的又一次重大立法更新，标志着该领域立法的第四次全面迭代。该立法文件包含两个组成部分，一个是更新版的《可再生气体、天然气和氢气内部市场条例》（Gas Regulation，简称《气体条例》），另一个是更新版的《可再生气体、天然气和氢气内部市场共同规则指令》”（Gas Directive，简称《气体指令》）。

欧盟委员会于2021年12月首次公布了这两份法案文件的修订提案。自那时起，该法案已经按照欧盟的常规立法程序进行了修订，目前将不再进行修改，只待在《欧盟官方公报》上发布。《气体条例》将在发布六个月后正式生效，成员国将有两年的时间来调整其国内立法，以符合《气体指令》的规定。

此次立法更新的总体目标是使监管框架能够适应未来的气体能源结构：即化石气体的份额将逐渐减少，而各种不同来源的可再生和低碳气体的份额将逐步增加。具体而言，该立法文件旨在：

在气体网络的整体管理、协调和规划方面，此次立法更新有三项关键进展。首先，根据2019/943号法规第52至57条，将设立一个欧洲气体配网系统运营商（DSOs）的联合实体。关于其覆盖范围和作用的更多信息详见《气体条例》的第39条、第40条和第41条，但值得注意的是，天然气配网运营商的参与具有强制性，而氢气配网运营商的参与则是自愿的。

其次，将为氢气传输网络运营商建立一个协会组织，即“欧洲氢气网络运营商联盟”（ENNOH）（见《气体条例》第57条）。ENNOH的任务包括编写相关网络规范，在某些情况下与欧洲天然气传输系统运营商联盟（ENTSOG）合作，以及为氢气部门制定欧盟范围内的非约束性十年网络发展计划（TYNDP）（详见第59条和第60条）。ENNOH应由根据《气体指令》第71条认证的氢气传输网络运营商组成，并在2024年9月1日之前将最终成员名单、章程草案和程序规则草案提交给欧盟能源监管机构合作署ACER和欧盟委员会。在2027年ENNOH正式成立之前，ENTSOG将负责制定欧盟范围内的天然气和氢气网络发展计划（见《气体条例》第61条）。第三，氢气网络互联项目如果属于ENTSOG更广泛的TYNDP范围，现在将有资格申请资金支持，只要它们尚未被欧洲共同利益重要项目（IPCEI）所覆盖（见《气体指令》第59条）。

在一揽子立法发布之前，在向利益相关者公开咨询意见期间，有关欧盟范围内的氢气网络的所有权和接入问题是争论最为激烈的领域之一。简单地说，现有天然气网络的大多数管理规则对于脱碳气体和氢气网络将保持相对不变，比如传输网络运营商（TSO）的所有权分拆（见《气体指令》第68-70条）和受监管资产基础（RAB）的剥离（见《气体条例》第5条）以及天然气和氢气网络的第三方接入（TPA），包括存储和终端（见《气体条例》第6条和《气体指令》第35-38条）都仍将适用。

然而，根据《气体条例》第5(3)条，成员国可以允许对氢气网络投资进行跨期成本分摊，以确保未来的用户能够分摊部分初始开发成本。如果被认定这仍不足以覆盖投资成本，那么则可以在受监管的服务部门之间进行资金转移，即允许从天然气或电力网络向氢气网络进行交叉补贴（第5(4)条）。这些例外情况都需要得到相关国家监管机构（NRA）的批准。

根据《气体指令》第35条和第37条，成员国也可以决定在2032年12月31日之前不开放其氢气网络的第三方访问权。这是修订后的《气体指令》的若干临时豁免举措之一，旨在鼓励氢气网络和相关市场的发展。例如，在指令生效后的头两年，氢气传输系统运营商不受分拆规则（《气体指令》第68条）的约束。对现有和地理上受限的氢气网络的其他临时豁免详见《气体指令》第48、51和52条，涉及网络费用、终端和存储设施接入，以及分拆义务。

欧盟关于可再生气体与低碳气体的立场长期以来一直存在争议，这与激励和抑制措施以及逐步引入或淘汰的时间表密切相关。修订后的《可再生能源指令》（RED）（2023/2413）及其相关的规章条例在这些气体的定义和分类方面取得了进展，但相关定义集尚未最终确定。此次气体一揽子立法是完善相关内容的又一有力步骤。

修订后的《气体指令》在序言中便阐述道：“从长远来看，可再生氢是最符合欧盟气候中和和零污染目标要求，也是最适合综合能源系统的最佳选择。”然而，考虑到短期内可再生氢的可用性有限，“低碳燃料，如低碳氢，可能在短期内与欧盟的气候目标一致，并在能源转型中发挥作用，特别是能够在短期和中期迅速减少现有燃料的排放，并为欧盟难以减排的行业的低碳转型提供支持，这些行业没有更加节能或者更具成本效益的方案可供选择。”从这个意义上说，欧盟的立场是明确的。低碳燃料是为了短期内实现立即可行且有效的减排，但这与欧盟经济和能源系统的长期愿景并不一致。笔者认为“短期和中期”指不晚于2050年。

该序言部分还详细说明了在低碳燃料的全生命周期分析（LCA）中考虑甲烷排放、二氧化碳捕集率以及更广泛的上游排放的重要性。虽然序言中提到了氢气的全球变暖效应，但并未给出具体定义。《气体指令》的第2条和第9条对低碳氢和更广泛的低碳气体进行了定义，并且设定了一个“温室气体排放减少70%”的目标阈值。参照点在《可再生能源指令》（RED）的第29条、29(a)条和第30条中有所提及，虽然文中没有明确指出，但笔者推测可能是指未经减排的化石气体。合规性的具体计算方法将在《气体指令》生效后的12个月内通过RED授权法案的形式提供，届时将更加明确。根据《气体指令》的第2条，可再生氢和一般可再生气体并没有通过新标准或阈值来定义，而是继续参考RED及其相关授权法案。

总的说来，欧盟在《气体指令》和《气体条例》中对低碳燃料和可再生气体的处理反映了序言中提出的愿景。例如，根据《气体条例》第18条的规定，低碳气体在各入口和出口端的管输费上将享受75%的折扣，而可再生气体则可享受100%的折扣。此外，在条例生效后的第一年内，对于通过成员国之间的跨境互联管道传输的可再生气体，将不收取任何管输费，而低碳气体则可享受75%的折扣（第18(4)条）。要获得相关费用的豁免资格，必须提供符合RED第29条和第30条要求的“可持续性证书”。

最后，为了促进利用现有天然气网络输送氢气，成员国必须在跨境点能够接纳掺氢比例2%的天然气流（《气体条例》第21条），并且相邻的传输系统如果愿意，可以自由设定比这更高的本地阈值。然而，该条例的序言（74）中指出，天然气掺氢应被视为“最后手段”，再次反映了氢气的稀缺性，因此需要有针对性地进行使用。

尽管指令没有提到逐步淘汰未减排的化石天然气的具体目标或细节，但要求在2049年底之前终止长期化石天然气合同（《气体指令》第31条）。在对脱碳气体的支持方面，指令没有规定工业需求方的强制性采购或是供应方的直接融资机制。欧盟分别通过《可再生能源指令》（RED）和创新基金“欧洲氢能银行”（EHB）拍卖提供了这些支持。

在这项新立法出台之前，人们普遍认为气体领域的消费者保护条款落后于电力领域。最近出台的清洁能源一揽子计划（CEP）强化了电力行业对消费者的保护措施。为了准备气体一揽子立法，欧盟委员会就消费者保护领域进行了广泛的咨询，包括通过公民能源论坛及其相关工作组进行讨论，佛罗伦萨法规学院FSR也是工作组成员。

《气体指令》多次提到改善消费者条款。第3条和第4条关于“市场组织一般规则”规定，所有用户都可以自由选择供应商来购买天然气和氢气。成员国有权对这些产品定价进行“公开干预”，以保护弱势消费者或能源贫困人群（第4(3)条）。此外，第三章还专门讨论了消费者的赋权问题，包括第11条到第29条，涵盖了一系列旨在增强消费者在能源市场中的权力和信息透明度的措施。

在这些规定条文中，有一些值得关注的进展，如下所示：

修订后的欧盟气体供应安全条例（2017/1938）已经对发生供应中断时的团结条款等领域做出了相应规定，而此前的《气体条例》并未明确涵盖供应安全问题。修订后的《气体条例》扩大了供应安全监管的适用范围，将可再生和低碳气体也纳入其中，并在网络安全和供应中断等关键领域引入了额外规定。防范这些问题不仅关系到能源行业的长期脱碳，也关系到竞争力和安全——这是能源联盟（Energy Union）中提出的欧盟能源政策的另外两个基本原则。

欧盟委员会提供了一系列措施，成员国可以根据共同的风险评估和在与相关风险群体进行协商的情况下自愿采纳这些措施，以应对供应风险。相关选项包括强制实施最低储气义务，为天然气存储设施预订气源引入激励措施，以及将储气系统与网络运营商的传输系统进行整合（第7b - 2017/1938条）。根据某些成员国的建议，《气体条例》第42条提到了促进联合采购战略天然气储备的选项，尽管这并不具有强制性。欧盟还将在2029年底之前通过欧洲氢能银行EHB为氢气领域建立类似机制（第52条）。此外，欧盟还制定了一系列旨在限制和逐步停止从白俄罗斯和俄罗斯进口天然气和氢气的新措施（如《气体条例》第6、8、47、48和54条)。

对于网络安全，《气体条例》修订了2017/1938号法规中关于供应安全的第8a条，现要求将网络安全作为威胁之一纳入成员国的预防行动计划（PAP）。该条款还为跨境天然气流动的网络安全特定条款的授权法案打开了大门。然而，总的来说，由于能源危机期间出台的其他紧急立法已经涵盖了诸多与供应安全有关的内容，因此，最终版的气体一揽子立法相对于2021年发布的最初提案在供应安全方面做了一些缩减。

本文最开始的分析概述了气体一揽子立法的五大目标：1）为促进可再生和低碳气体的快速和持续吸收创造条件；2）改善市场条件并增加天然气消费者的参与；3）更好地考虑当前的供应安全问题；4）在欧盟层面解决价格和供应问题；5）重新调整监管机构的结构和组成。

这些目标雄心勃勃而非常复杂，在许多方面，欧盟都是先行者。世界上还没有任何地方建立起了氢气和脱碳气体的内部市场，因此脱碳气体的监管道路也从未有人走过。因此，很难有充分的信心确切表述在保持成本效益和在技术和资源限制的范围内该如何实现这种过渡。脱碳努力关乎整个经济范畴，需要动用一系列资源（包括货币和其他），这些资源之间通常存在竞争关系。

当然，对任何给定政策方向优点的理解取决于读者的视角，欧盟委员会将需要付出巨大努力来调和能源和气候政策领域的众多不同观点。尽管如此，这份新的气体一揽子立法看起来恰如其分，具有足够的灵活性和空间进行修订和迭代，紧跟行业未来几年的发展步伐而保持其时效性。此外，该立法文件的起草从2021年底一直持续到2024年初，已经跨越了欧洲天然气行业的一个极不稳定的时期，确保文本内容满足行业的需求是一件很难的事情。尽管如此，一揽子立法已经很好地发展并反映了这种演变，最终版本包含了例如有关供应安全和消费者保护等非常现代的细节。