2014年天然气领域相关政策法律解读

6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组会议，研究我国能源安全战略，他强调，面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。

天然气作为我国能源战略转型的重要组成部分，在当前治理大气污染、中石油出售管网资产、与俄罗斯签订供气购销合同等热点事件的背景下，备受人们关注。其实，国家相关部门在2014年2-4月间密集发布了关于天然气的一系列政策法规，具体如下：

这些文件分别涉及天然气领域的管网开放、供销合同、基础设施、价格机制等各个方面，是构建新形势下天然气监管体制的重要政策法律文件，将对今后较长一段时间内天然气行业发展产生重要影响。本文试图对这些文件进行逐一梳理。

一、《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》

（一）发布背景

为了打破油气管网的高度垄断经营状态，2月13日,国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(以下简称《管网开放办法》)，要求油气管网设施运营企业在一定前提下，向新增用户开放使用油气管网设施。

《管网开放办法》通过政策正式明确管网设施开放的范围为油气管道干线和支线以及与管道配套的相关设施。其出台旨在促进油气管网设施公平开放,提高管网设施利用效率,保障油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放相关市场行为,在目前油气行业纵向一体化的体制下,解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。这是监管层明确表态要打破垄断迈出的重要一步。

（二）要点导读

《管网开放办法》规定，油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。

　　《管网开放办法》传递的改革深度、力度超越了“十一五”以来任何一次油气产业改革。《管网开放办法》的出台为油气管网改革撕开了一个口子，并为解决油气管网公平准入问题提供了解决思路。一方面，其为各市场主体进入油气管网提供了标准规范，起到一定打破现有垄断局面的作用；另一方面，《管网开放办法》明确指出，油气管道设施上游用户中包括天然气（含煤制天然气、煤层气、页岩气等）等油气生产企业。这就意味着，非常规油气开采出以后“无管网可输送”的问题将得到解决，有利于打破大型央企和地方国企在油气管网设施的垄断，促进中国非常规油气资源开发。同时，要求油气管网设施运营企业之间相互开放，实际是要求实现三大石油公司管网之间的互联互通，有利于形成全国统一布局的管网系统，对于确保能源供应的安全有重要意义。

不过，值得注意的是，《管网开放办法》全文没有提到任何详细的数字，价格、数量均没有体现。例如管输费如何制定，再比如第五条“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下”中提到的剩余能力如何界定，均没有描述清楚。因此，本办法只是定性的传达政府决心改革油气管网运营领域的决心，并没有提出定量的执行标准。

当下，国内气荒、油荒时有发生，在国内油气管网建设不完善、管网设施剩余能力有限的前提下，管网设施运营企业开放与否存在主观和客观的操作障碍。因此，能否实现油气管网真正公平的“第三方准入”，不仅需要“办法”，还需要更具体的实施细则，以及实施过程中国家能源局及其派出机构有效的监管。

二、《天然气购销合同（标准文本）》

（一）发布背景

中国油气管网设施对外提供服务的主导模式是管网设施方买断上游企业的油气，然后自行处置油气资源和调度，上游企业几乎没有选择下游用户的主动权。《管网开放办法》第9条提出了新模式，即鼓励以自行协商或委托代理等方式由不同市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气，并由上下游用户与油气管网设施运营企业签订合同或协议。同时，在第14条提出了对合同内容的要求及监管报备措施。

为进一步做好天然气合理使用监管，规范天然气购销市场秩序，2月25日，国家能源局印发《天然气购销合同（标准文本）》（以下简称《合同标准文本》），呼应这一购销模式。该文本适用于天然气供应企业与城市燃气集团、直供用户参照签订多年、年度或短期天然气购销合同。

（二）要点导读

《合同标准文本》共21条及6个附件，内容涵盖交付、年合同量、合同价格和气款结算、质量和计量、调试和维修以及争议解决等。合同双方可在公平、合理和协商一致的基础上，进一步对有关条款进行补充、细化或完善，增加或减少附件，相关附件内容由供用气双方协商确定。

《合同标准文本》中值得注意的有：一是文本既适用于已建成项目，也适用于新项目。如适用于新项目，起始日应考虑第一窗口期或第二窗口期内；二是合同价格有两个模板：1、直接确定单价为 元/标准立方米（含税）；2、单价由天然气基础价格和综合服务费用单价两部分组成，而计价单位为标准立方米或吉焦（即热值计量）；三是一年期以上的合同适用照付不议条款。

此前，国家能源局要求新增天然气利用项目要“先规划、先合同、再发展”，对于已落实气源的“煤改气”、燃气热电联产等项目，要加强对供需双方签订合同情况的监管，确保天然气有序供应。《合同标准文本》印发后，国家能源局及其派出机构将进一步加强对天然气购销合同签订及履行情况的监管。

三、《天然气基础设施建设与运营管理办法》

（一）发布背景

大幅提高天然气在我国能源消费中的比重已成共识，但从当前现实条件来看，天然气能否扛起这份重任仍不可知。尽管“十一五”以来，我国天然气产业进入快速发展时期，消费量年均增长高达17%，不过在2011年增速达到顶峰之后开始下降，除基数增大和经济环境变化等原因外，价格机制和配套设施的落后也在一定程度上制约了天然气产业发展。

以储气库这一典型的配套设施为例，作为天然气产业链上的重要一环，实现重要调峰作用的储气库建设仍是短板。据统计，我国2013年城市燃气占比为41%，比2000年提高了23个百分点，而化工用气和工业燃料用气的总和占比也从2000年的78%下降到41%。天然气消费完成了从工业向民用的根本性转变，同时也意味着调峰需求和压力进一步加大。然而，我国储气库调峰能力仅有2%，远低于世界平均水平。

在此背景下，2月28日，国家发改委以部门规章这一法律形式，发布了《天然气基础设施建设与运营管理办法》（下称《基础设施办法》），明确鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。

（二）要点导读

《基础设施办法》明确所称天然气应包括天然气、煤层气、页岩气和煤制气等，且规定，通过天然气基础设施进行天然气交易的双方，应当遵守价格主管部门有关天然气价格管理规定。天然气可实行居民用气阶梯价格、季节性差价、可中断气价等差别性价格政策。

《基础设施办法》规定天然气销售企业应当建立天然气储备，到2020年拥有不低于其年合同销售量10%的工作气量，以满足所供应市场的季节（月）调峰以及发生天然气供应中断等应急状况时的用气要求。城镇天然气经营企业应当承担所供应市场的小时调峰供气责任。由天然气销售企业和城镇天然气经营企业具体协商确定所承担的供应市场日调峰供气责任，并在天然气购销合同中予以约定。

《基础设施办法》规定，国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。国家能源局和县级以上地方人民政府天然气主管部门应当加强对天然气销售企业、天然气基础设施运营企业和天然气用户履行本办法规定义务情况的监督管理。

此外，《基础设施办法》特地强调了以下几点：一是国家鼓励、支持天然气基础设施相互连接；二是天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业，并应与用户强调天然气基础设施服务合同；三是承担天然气储备义务的企业可以单独或者共同建设储气设施储备天然气，也可以委托代为储备。

四、《关于建立健全居民用气阶梯价格制度的指导意见》

（一）发布背景

上文中提到价格机制和配套设施的落后是制约了天然气产业发展的两大因素。价格机制确是把“双刃剑”。在天然气价格没有与市场接轨时期，和其他能源相比的低价客观上促进了国内天然气市场的快速扩大。统计数据显示，中国从2006年开始进口天然气，仅5年时间，天然气对外依存度就飙升至21%。可以说，我国天然气消费占比提高在很大程度上是靠进口量增长来支撑的，但由于近年来的进口采购与国内销售价格严重“倒挂”，让供应企业背上沉重负担，在客观上也阻碍了天然气产业的健康发展。

为此，在出台《基础设施办法》后，改革天然气价格机制成了国家发改委的下一步目标。而居民生活用气阶梯价格制度作为理顺天然气价格的重要举措，在此背景下率先出台。3月20日，国家发改委发布了《关于建立健全居民用气阶梯价格制度的指导意见》（下称《阶梯价格意见》），决定在全国范围内推行居民阶梯气价制度。

（二）要点导读

阶梯气价制度是将用气量划分为若干阶梯，实行不同的价格。用气量越大，超过基本用气需求的部分，气价越高。这项制度是在保障绝大多数居民生活用气不受影响的前提下，引导居民合理用气、节约用气。与传统的单一气价相比，阶梯气价可以更好地兼顾效率与公平。因此，为鼓励居民节约用气，公平负担，促进天然气市场可持续健康发展，有必要在全国范围内建立健全居